Игорь Манылов: «Мы сможем сделать огромный шаг в сторону более эффективной экономики строительства»

Экспертиза проекта - ключевой этап согласования проектной документации на реконструкцию или строительство объектов, в том числе и гидротехнических сооружений. Сегодня институт строительной экспертизы переживает серьезную модернизацию и трансформацию.

В 2017 году был завершен перевод системы государственной экспертизы России на электронную форму документооборота.

Кроме того, в прошлом году была введена в эксплуатацию федеральная государственная информационная система ценообразования в строительстве (ФГИС ЦС). В 2018 году на электронный документооборот перешли организации негосударственной экспертизы. Также в 2018 году реализуется еще один масштабный информационный проект – государственная информационная система Единый государственный реестр экспертных заключений (ЕГРЗ). Продолжается процесс совершенствования процедур государственной экспертизы и правил технического регулирования. Идет активный процесс консолидации экспертного сообщества.

Что такое ЕГРЗ? Как институт строительной экспертизы будет работать? Что нужно учитывать при подготовке проектной документации? И наконец, как нововведения отразятся на сроках согласования проектов и их качестве? Об этом ИАА «ПортНьюс» рассказал начальник Главгосэкспертизы России Игорь Манылов, который с момента своего назначения в январе 2015 года стал настоящим двигателем этих реформ.

- Игорь Евгеньевич, как бы вы определили роль государственной экспертизы сегодня и какой она должна быть с учетом требований современных реалий?

- Институт государственной экспертизы – один из системообразующих элементов строительного комплекса, и цель его деятельности обусловлена самим смыслом тех задач, которые возложены на государственных экспертов. Их список может меняться, но главные зоны нашей ответственности остаются прежними: безопасность и надежность возводимых объектов, минимизация ущерба окружающей среде в процессе возведения и эксплуатации объектов, экспертизу которых мы проводим. Наконец, именно в нашей сфере ответственности находится и вопрос обеспечения эффективности инвестиций в капитальные вложения. Поэтому одним из главных направлений работы сегодня становится совершенствование механизма принятия решений о направлении инвестиций.

Пока еще есть специалисты, которые считают, что основная обязанность экспертов заключается только в оценке соответствия проектных решений требованиям технических регламентов и иным установленным требованиям.

- Это не так?

- Такая задача действительно стоит перед каждым экспертом. Да, нормоконтроль должен быть: каждый проект должен соответствовать всем требованиям, установленным действующим законодательством, однако полагать, будто содержание нашей работы сводится исключительно к нормоконтролю, – значит, по сути, подменять понятия. Государственная экспертиза располагает удивительным капиталом – самым крупным в стране сообществом наиболее профессиональных экспертов, и ограничение сферы их деятельности строго контрольными функциями было бы нерационально.

Именно эксперты могут оценить, насколько оптимальны представленные в проекте принципиальные решения, соответствуют ли они этапу развития инженерной мысли, насколько экономически оправдан выбор того или иного инструментария, технологий и материалов. Но для понимания и принятия необходимости расширения сферы деятельности экспертов требуется фундаментальное изменение восприятия роли экспертизы как самим экспертным сообществом, так и остальными участниками инвестиционного процесса.

И в этом случае становится очевидным еще одно перспективное направление работы – сейчас в институте госэкспертизы фактически отсутствует налаженная система передачи опыта и накопленных знаний. Ошибки в проектной документации переходят из одного проекта в другой, становясь типичными, как если бы исполнители не проводили аналитической работы по итогам устранения замечаний экспертов. При этом знания экспертов, их опыт и понимание доходят до проектировщиков только при помощи этого одного канала коммуникации – посредством направления замечаний по итогам рассмотрения конкретных проектов. Необходимо создать доступ к базе знаний экспертов: формировать центры компетенций и проводить просветительскую работу. И такая работа уже начата.

Фактически сейчас мы приступаем к рассмотрению проекта, когда основные параметры будущего объекта капитального строительства уже определены, и любые серьезные ошибки и просчеты, обнаруженные экспертизой и требующие исправления, означают потерю значительного количества времени и ресурсов, а для федерального бюджета, если финансирование объекта осуществляется за государственный счет, заморозку выделенных средств. И это только часть проблемы.

При сохранении существующего алгоритма взаимодействия проектировщиков, экспертизы и строителей практически не осуществляется профессиональная экспертная оценка исходных данных, используемых проектировщиками, не получает экспертной оценки само задание на проектирование. То есть экспертиза полностью выключена из процесса именно на той стадии, когда коррекция проекта могла бы производиться с наименьшими потерями времени, сил и материальных ресурсов. К сожалению, на стадии, когда определяются основные параметры инвестиционного решения, эксперты остаются в стороне. В итоге потом, и такое бывает нередко, когда в представленном проекте будут выявлены нарушения, работа по их устранению повлечет за собой невозможность реализации проекта в соответствии с инвестиционным решением. Изменив этот алгоритм, мы сможем сделать огромный шаг в сторону более эффективной экономики строительства.

- Что делать?

- В мае 2017 года Правительство Российской Федерации утвердило Положение о проведении технологического и ценового аудита обоснования инвестиций, осуществляемых в инвестиционные проекты по созданию объектов капитального строительства, в отношении которых планируется заключение контрактов, чьим предметом является одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капстроительства. Насколько мне известно, аналогичный подход планируется распространить и на остальные случаи.
 
То есть, по существу, мы сейчас восстанавливаем и адаптируем к современным условиям предпроектную стадию. Именно в рамках института обоснования инвестиций будет осуществляться проработка основных (принципиальных) проектных решений, определение предполагаемой (предельной) стоимости строительства (с использованием для этих целей НЦС и стоимости проектов-аналогов) и подготовка проекта задания на проектирование. Аудит такого обоснования будет осуществляться экспертными организациями.

Введение этого института должно обеспечить значительное повышение качества исходных данных для проектирования и точность бюджетного планирования.

- Главгосэкспертиза России выступила и с инициативой введения нулевой стадии экспертизы, которая также нацелена на повышение качества исходных материалов. Когда может быть введена эта модель работы и что она будет из себя представлять? Изменится ли порядок проведения экспертизы?

- Сейчас идет работа над определением параметров оказание услуги, которая будет называться «консультационное сопровождение проектов» и которая подразумевает оказание такой помощи на этапе подготовки документации. Запустить эту услугу мы планируем в апреле-мае 2018 года.

Консультации будут проводиться по таким вопросам, как, например, подбор типового проекта из базы ЕГРЗ, оформление документов и корректность их заполнения и подписания, уточнение состава документов, подходов и требований к их подготовке и оформлению.

При этом порядок проведения экспертизы останется прежним. Введение практики консультационного сопровождения проектов позволит заявителю сократить сроки подготовки документации и проверки ее комплектности, а также поможет качественно подготовить документы и тем самым сократить общий срок проведения экспертизы, поскольку значительная доля замечаний экспертов в процессе экспертизы связана с отсутствием необходимых документов и согласований.

- Какие данные будут консолидироваться в ЕГРЗ и что это даст?

- В реестр будут включены сведения о заключениях, выданных организациями строительной экспертизы, о представленных для проведения экспертизы результатах инженерных изысканий, проектной документации, проектной документации повторного использования, в том числе экономически эффективной проектной документации повторного использования.

При этом неотъемлемой частью реестра станут не только сведения об этих документах, но и сами заключения, проектная документация и результаты инженерных изысканий, а также другие представленные для проведения экспертизы материалы.

Структура Единого реестра заключений подразумевает формирование базы данных проектов-аналогов в разрезе технико-экономических показателей объектов капитального строительства, стоимости строительства и условий размещения объекта. Это позволит застройщикам осуществлять поиск необходимой проектной документации в целях планирования капитальных вложений и проведения сравнительной оценки эффективности будущего проекта (в реестре в том числе можно будет найти сведения о стоимости таких проектов, с учетом поправки на особенности места размещения объекта, климатические и иные природные условия и т.д.). Для государственных заказчиков Единый реестр заключений будет содержать консолидированную информацию об экономически эффективной проектной документации повторного применения, подлежащей обязательному применению при проектировании объектов за счет бюджетных средств.

Такой подход позволит, во-первых, вести поиск необходимой проектной документации в целях планирования капитальных вложений и проведения сравнительной оценки эффективности будущего проекта. Так как в ЕГРЗ будут и сведения о лицах, уполномоченных на распоряжение исключительным правом на проектную документацию либо правом на ее многократное использование, что даст возможность получить доступ к проектной документации непосредственно из реестра без необходимости обращения в организации, где хранится документация.

Кроме того, создание базы данных о проектах-аналогах позволит оптимизировать деятельность органов власти, осуществляющих оценку инвестиционных проектов с точки зрения эффективности использования средств бюджетов, направляемых на капитальные вложения, поскольку одним из важнейших элементов проверки является сравнение планируемого к возведению объекта с аналогичными, уже реализованными проектами. Однако надо понимать, что такое сравнение может быть корректным только в случае, если обеспечивается максимальное совпадение характеристик объектов (в том числе по мощности, функциональному назначению, основным (принципиальным) конструктивным и планировочным решениям и т.д.): в отсутствие полноценной базы аналогов подбор объекта-аналога становится непростой задачей для заказчика.

- Как скажется на сроках проведения экспертизы и качестве проектов введение ЕРГЗ?

- Очевидно, что раскрытие и использование уже имеющейся информации, в том числе при подготовке нового проекта на базе успешно реализованного, поможет сократить как временные, так и финансовые затраты, оптимизировать не только процесс разработки и реализации проекта, но и проведения государственной экспертизы.

- Безусловно, консолидация информации на одной платформе удобна и государству, и бизнесу, но нет ли угрозы того, что процедура прохождения экспертизы дополнится новыми требованиями и документами?

- Напротив, цель внедрения Единого реестра заключений - совершенствование механизмов получения информации о результатах экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий. При разработке ЕГРЗ применялись современные технологии построения информационных систем. Мы изначально закладывали условия интеграции реестра с Единой системой межведомственного электронного взаимодействия и Единой системой идентификации и аутентификации. Для работы новой системы создан отдельный центр обработки данных, объем которого может достичь одного петабайта.

Реестр создаст условия для проведения дальнейшей работы, в том числе по сокращению перечня документов, представляемых техническим заказчиком в различные органы власти и организации, за счет обеспечения возможности истребования необходимых сведений о проектах и заключениях экспертизы в электронном виде, в том числе посредством системы межведомственного электронного взаимодействия.

Ведение Единого реестра заключений направлено и на совершенствование механизмов получения информации о результатах экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий. Это создаст условия проведения дальнейшей работы, в том числе по сокращению перечня документов, представляемых застройщиком (техническим заказчиком) в различные органы власти и организации. Будет обеспечена возможность истребования необходимых сведений о проектах и заключениях экспертизы в электронном виде, в том числе посредством системы межведомственного электронного взаимодействия. Органы государственной власти и местного самоуправления, заинтересованные лица смогут получить сведения о заключениях государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий в электронном виде в режиме одного окна, независимо от местонахождения экспертной организации, ее ведомственной принадлежности и уровня ее информатизации.

По мере формирования реестра все необходимые данные будут консолидироваться в одном информационном ресурсе. Это позволит в перспективе исключить необходимость хранения одной и той же информации в разных информационных ресурсах - информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, архивах органов, осуществляющих контрольно-надзорную и разрешительную деятельность, архивах застройщиков и других.

- Кто сможет пользоваться реестром и на каких условиях?

- Сторонние пользователи смогут просматривать общедоступные сведения и делать запрос выписок из реестра, государственным заказчикам будет доступно и скачивание документов, относящихся к экономически эффективным проектам. Экспертные организации будут создавать проекты разделов/частей разделов ЕГРЗ и обращаться к ранее созданным разделам. Минстрой России – помимо создания проектов разделов - будет просматривать все сведения ЕГРЗ и проектную документацию государственных заказчиков. Главгосэкспертиза России, как оператор реестра, будет проводить администрирование системы и предоставлять необходимые сведения из базы. Экспертные организации получат доступ ко всем сведениям реестра в полном объеме, в том числе к тем документам, которые включены в реестр по их инициативе.

- Оператор будет исправлять ошибки, если они возникнут?

- Главгосэкспертиза России без инициативы организации, создавшей раздел проекта, не сможет вносить в него какие-либо изменения, так как ответственность за достоверность предоставленных в реестр сведений будут нести сами экспертные организации. Даже если оператор обнаружит ошибку, он не вправе ее исправлять, но направит эту информацию в ответственную экспертную организацию с тем, чтобы там уже внесли необходимые изменения. Вносить изменения без инициативы экспертного органа сможет только Минстрой России и только в части экономически эффективной проектной документации.

Комментарий эксперта Главгосэкспертизы России относительно требований к проектам по дноуглублению:

Эксперты Главгосэкспертизы России обозначили требования ведомства к проведению инженерных изысканий и подготовке проектной документации при осуществлении дноуглубления и организации землеотвалов.

Для участков дноуглубления и дампинга донного грунта в рамках инженерно-экологических изысканий необходимо произвести оценку загрязненности извлекаемого донного грунта с показателями загрязненности грунтов в месте его размещения для определения возможности размещения. Это процедура регулируется распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 года № 2753-р «Об утверждении перечня загрязняющих веществ, при содержании которых в грунте, извлеченном при проведении дноуглубительных работ, в концентрациях, превышающих химические характеристики грунта в районе его захоронения до воздействия, вызванного захоронением этого грунта, захоронение его во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации запрещается». Также необходимо получить сведения о бентосных сообществах, включая характеристики водорослевых ассоциаций (структуру сообществ, видовой состав, состояние, биомассу) и сообществ зообентоса, сведения о редких, охраняемых и промысловых видах (п.п. 4.7, 4.79-4.81 СП 11-102-97).

Для участков дампинга донного грунта необходимо предусматривать сбор информации о территориях с ограниченными условиями использования (наличие/отсутствие объектов культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, рыбохозяйственных заповедных зон и т.п.).

В ходе рассмотрения возможности складирования грунта при дноуглублении на подводных свалках (дампинг грунта) необходимо провести оценку воздействия на водные биологические ресурсы выемки грунта и его размещения в подводный отвал. Помимо этого следует представить согласование уполномоченного органа в области воздействия на водные биоресурсы (Федерального агентства по рыболовству или Территориального управления Федерального агентства по рыболовству), а также провести компенсацию ущерба, наносимого водным биоресурсам.

При этом места дампинга грунта не должны затрагивать участки водных объектов рыбохозяйственного значения, имеющие важное значение для сохранения водных биоресурсов ценных видов (ст. 49 Федерального закона № 166-ФЗ от 20 декабря 2004 года «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»).

В случае наличия редких, охраняемых видов бентосных сообществ, сообществ зообентоса необходимо предусматривать мероприятия по охране видов, а также представлять разрешение от Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на добывание/изъятие объектов растительного и животного мира, занесенных в Красные книги субъектов Российской Федерации и Российской Федерации (п. 1 ст. 60 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», «Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации», утвержденный Приказом Минприроды России от 18 февраля 2013 года № 60).

В случае наличия объектов культурного наследия в местах дноуглубления и/или дампинга грунта необходимо представлять раздел по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, включающий все объекты культурного наследия, попадающие в границы производства работ, заключение государственной историко-культурной экспертизы на раздел, а также согласование органа охраны объектов культурного наследия.

При устройстве подводных отвалов в водных объектах надо представить согласование Федерального агентства морского и речного транспорта, подтверждающее возможность устройства подводных отвалов в местах, не препятствующих и/или ограничивающих судоходство.

Также при проведении работ по дноуглублению и при дампинге грунта в морских водах дополнительно требуется наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Подготовила Татьяна Вильде.