Александр Ходачек: «Механизмы ГЧП и концессий надо улучшать, а не изобретать новые»

Концессия является одним из распространённых механизмов привлечения частного капитала в российские инфраструктурные проекты. Но появляются и новые формы привлечения внебюджетных средств  в крупные проекты: инфраструктурные облигации и инфраструктурная ипотека. О том, какие финансовые инструменты эффективны для строительства дорог, портов, ледоколов ИАА «ПортНьюс» рассказал президент Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» в Санкт-Петербурге Александр Ходачек.

- Александр Михайлович, государственно-частное партнерство (ГЧП) в России применяется относительно недавно. Какие механизмы ГЧП получили наибольшее распространение в нашей стране?

 - В России механизмы вовлечения частного капитала в крупные инфраструктурные проекты совершенствуются, но процесс этот не быстрый - постепенный. Когда денег в казне немного, привлечение займов на внешнем рынке из-за санкций затруднено, за счет использования механизмов ГЧП можно повысить эффективность реализации проектов и оптимизировать бюджетные расходы.

Большинство новых российских портовых мощностей возводится по принципу: государство в рамках проекта за свой счет создает объекты госсобственности (обустройство акватории, причальные стенки, пограничные пункты пропуска), а инвесторы – терминальные мощности. Один из последних проектов,  строительство в 2017 году на полуострове Ямал нового морского порта Сабетта. Здесь за бюджетные средства возводились: морской и подходной каналы с акваторией порта, береговые объекты, системы управления движением судов и средств навигационного оборудования, ледозащитные сооружения. Инвестор создал причалы для  перевалки сжиженного природного газа (СПГ).

В Российской Федерации это наиболее распространенная модель государственного и частного  финансирования проекта по созданию новых мощностей в сфере водного транспорта. Но в большей степени принцип совместного инвестирования применяется для крупных и стратегически значимых проектов, дальнейшее функционирование которых всегда сопряжено с деятельностью государственного сектора.

В 2005 году с принятием закона о концессиях, в России была создана законодательная основа для масштабного привлечения частного капитала в различные инфраструктурные проекты. Прежде всего, этот инструмент стал применяться в транспортных проектах. Именно на основе концессионных соглашений были построены - новый терминал аэропорта «Пулково» и Западный скоростной диаметр (ЗСД) в Санкт-Петербурге, ведется строительство скоростной платной магистрали Москва - Санкт-Петербурге и ряд других проектов.

Вариантов концессионных соглашений много. Они различаются по видам деятельности,  структуре капитала, сроку действия, составу участников, размерам льгот. Можно заключить концессионное соглашение только на проектную часть или на строительство и  управление  объекта. То есть, необходимая законодательная база для широкого использования концессионных соглашений имеется, но этот инструмент крайне редко используется, особенно в проектах связанных с обновлением и развитием инфраструктуры внутренних водных путей: очистка русла и дноуглубительные работы, шлюзовое хозяйство, сезонные гидрографические работы.

- Почему так происходит?   

- Начнём с того, что в России внутренние водные пути по факту закрыты для иностранцев. Это один из факторов, почему инициативы по привлечению иностранного капитала в развитие инфраструктуры внутренних водных путей, через концессию и другие формы ГЧП разбиваются о нашу нормативно-правовую базу, в  том числе о закон «О Государственной границе Российской Федерации». Разве что есть некоторые туристические компании, с участием иностранного капитала, которые возят иностранных туристов по популярным речным круизным маршрутам Москва-Санкт-Петербург, Петрозаводск-Кижи, по Онежскому озеру, по Волге до Астрахани.

Отечественные инвесторы тоже не проявляют интерес к новым проектам.  Объемы перевозок по внутренним водным путям за последние 25 лет сократились более чем в 2 раза. Долгие годы проблемы связанные с гидрографическим обеспечением, содержанием фарватера, причалов,  шлюзов были брошены на произвол судьбы. Только в последнее время этим вопросам стали уделять должное внимание, но ожидать быстрого эффекта не приходится, в том числе и из-за ограниченного круга потенциальных инвесторов и крайне скудного бюджетного финансирования.

- Что препятствует масштабному распространению концессионных соглашений  в проекты развития транспортной инфраструктуры?

- Существующие финансовые инструменты ГЧП достаточно хорошо работают, но они нуждаются в совершенствовании. Приведу пример из сферы дорожного строительства, где концессионные соглашения чаще используются. Посмотрим на ситуацию с точки зрения государства.  Концессионер строит, передает в госсобственность объект. Регион или государство получает готовый инфраструктурный объект, но какое то время не получает прибыли. До окончания срока действия концессионного соглашения прибыль получает инвестор.

Однако с проектом ЗСД получилось как-то странно, город в период действия концессионного соглашения должен еще и платить из бюджета около 5 млрд  рублей в год. Помимо этого АО «ЗСД» (представитель Санкт-Петербурга в соглашении о ГЧП) отчиталось за убытки в 705 млн руб в 2016 году и в 2,05 млрд руб в 2017 году. Что же это за расчеты? На западе таких примеров нет. Увы, но это не единичный случай.

- Но в любом концессионном соглашении тщательно просчитываются и возможные риски…

- Конечно. Суть всех расчетов сводится к тому, чтобы стороны соглашения в итоге не оказались в проигрыше. Возможна нулевая рентабельность проекта, но безубыточность ключевой параметр. Однако на практике часто мы имеем обратную картину. Поэтому и есть потребность в совершенствовании этих практик.

- Нужно совершенствовать существующие или внедрять новые финансовые механизмы? В мировой практике применяются различные варианты привлечения частного капитала. Так  в Китае до 70% всех инфраструктурных проектов реализуется на  средства, полученные от размещения инфраструктурных облигаций.  Почему этот тип привлечения внебюджетных средств не получает должного развития в России?

- Что касается опыта Китая, важно иметь в виду, что огромная китайская диаспора проживает сейчас вне страны - в Америке, Гонконге и т.д. Покупают такие облигации в основном сами китайцы, фактически происходит реэкспорт капитала. Если проводить аналогии с Россией, то это тоже самое, что у нас с иностранными инвестициями.  На первом месте Кипр и другие поступления из оффшорных зон.  То есть сами в себя инвестируем, но  таким особенным способом, и рисков не боимся.

Также не факт, что успешный китайский опыт сработает и у нас. Не надо забывать, что там есть система плановой экономики, где можно настоятельно попросить подписаться на инфраструктурные облигации и все подписываются. В России этого нет.

Культура привлечения денег через выпуск облигаций базируется на доверии. Например, казначейские облигации Минфина России, приобретает от силы несколько тысяч человек. Дело в том, что российское население не привыкло доверять государству, тем более в рамках проектов, отдача по которым произойдет через многие годы.

Еще один стимул для развития рынка ценных бумаг – эффективно работающие механизмы инвестирования «института» пенсионных накоплений. В развитых экономиках эти функции в основном выполняют негосударственные пенсионные фонды (НПФ).  

Так, в США одним из крупнейших инвесторов, является Ассоциация инвестиционных фондов Russell 20-20, которой часть население доверяет управление своими пенсионными накоплениями. Этот НПФ распоряжается деньгами и направляет их в инвестиционное строительство на условиях концессии, ГЧП, приобретение облигаций.

В России же инфраструктурные облигации пока малоинтересны, потому что потенциальные инвесторы в лице НПФ не могут распоряжаться средствами - уже несколько лет подряд пенсионные накопления многих россиян в НПФ заморожены.

- То есть, на ваш взгляд, в России у инфраструктурных облигаций пока нет будущего?

- Почему же? Прежде всего, надо инвентаризировать проекты, которые реализуются или находятся в стадии проектирования. Не понимаю, почему никто не предложил выпустить инфраструктурные облигации под проект возведения Крымского моста? Думаю ни у кого не возникло сомнений  в том, что этот мост будет построен.

Логично выпустить инфраструктурные облигации под проекты, связанные со строительством ледоколов. Я больше чем уверен, что ледоколы будут построены, и эти бумаги будут востребованы на рынке.

Есть и другие интересные проекты, в числе которых могу быть и «Северный поток» и месторождения «Газпрома» и т.д. Под такие проекты можно и нужно выпускать инфраструктурные облигации, так как это позволит частично повысить их окупаемость. Также этот механизм можно и распространять и на уже действующие проекты, которые нуждаются в дополнительной окупаемости.

Но сначала надо заняться популяризацией успешных проектов, в том числе и на региональном уровне. Например, на Дальнем востоке есть территории опережающего социально-экономического развития, где уже достигнуты определенные успехи благодаря льготам и преференциям, прописанным в Федеральном законе. Уверен, проекты, которые связанны с приграничным сотрудничеством, созданием СП могут быть успешными, а их ценные бумаги востребованы частными инвесторами. Кроме этого необходима популяризация и тех финансовых механизмов, которые были успешно применены, показали свою эффективность.

- С прошлого года в России активно обсуждается возможность создания фонда развития инфраструктуры и запуска механизма инфраструктурной ипотеки. Этот финансовый инструмент будет востребован?

- Я скептически отношусь к этой идее. Достаточно вспомнить проблемы, с которыми столкнулся Внешэкономбанк (ВЭБ) - ключевой институт развития. В 2016 году государству пришлось выделять значительные средства на докапитализацию банка.

Да и жилищная ипотека у нас плохо работает. В той же  Туркмении ставка по ипотеке всего 2%, у нас  планируется ее снизить до 7-9%, и мы радуемся, что уже не 12 или 14 %.

Если инфраструктурная ипотека интересный и эффективный инструмент, то почему во всем мире этот новый механизм привлечения частного капитала не используют повсеместно? Почему то большинство проектов в мире реализуется на условиях концессии и ГЧП. Может этот инструмент и не идеален, но он работает и доказал свою эффективность, а значит его надо улучшать и  не изобретать новый.

Беседовала Татьяна Вильде.